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Nº 197 | Ano 20 | Set 2015
ESPECIAL

Petróleo de quem?

Projeto que reduz participação da Petrobras na exploração do pré-sal ameaça soberania ao expor reservas aos interesses de corporações privadas
Por Flavia Bemfica
Projeto que reduz participação da Petrobras na exploração do pré-sal ameaça soberania ao expor reservas aos interesses de corporações privadas

Foto: Agência Petrobras/Divulgação

Projeto que reduz participação da Petrobras na exploração do pré-sal ameaça soberania ao expor reservas aos interesses de corporações privadas

Foto: Agência Petrobras/Divulgação

Desconhecido da quase totalidade da população, pouco abordado nos legislativos estaduais e com divulgação esparsa, avança rapidamente no Senado da República um projeto que revoga a participação obrigatória da Petrobras no modelo de partilha da produção de petróleo adotado para a camada de pré-sal. A proposta acaba com a exigência de que a empresa tenha participação mínima de 30% nas licitações para exploração e produção. O Projeto de Lei do Senado (PLS) 131, de autoria do senador José Serra (PSDB/SP), conta com apoio de ‘pesos pesados’ da política. Entre eles estão não apenas tucanos e líderes da oposição, como o senador Ronaldo Caiado (DEM/GO), ou aliados como o senador Fernando Collor (PTB/AL). Mas também integrantes do próprio governo, como o ministro de Minas e Energia, Eduardo Braga (PMDB/AM), e o senador petista Delcídio do Amaral (PT/MS), que já integrou os quadros do PSDB e, entre 2000 e 2001, durante a presidência de Fernando Henrique Cardoso (PSDB), foi diretor de Gás e Energia da Petrobras.

Acusado de defender os interesses das grandes corporações privadas do petróleo e taxado de ‘entreguista’, Serra costuma lembrar os problemas atuais da companhia, e o fato de que ela está no centro das investigações da Operação Lava Jato. Rebate as críticas, assegurando que seu projeto é uma medida ‘patriótica’ para fortalecer a Petrobras, tirando da empresa um ônus que, em função de sua difícil situação, teria se tornado muito pesado. Grosso modo, os que concordam com o projeto vinculam sua aprovação à desobrigação de investimentos que, devido à crise financeira pela qual passa a companhia, ela não teria como fazer. E completam que ao abrir mais essa fatia do pré-sal para as gigantes privadas, os investimentos chegarão mais rápido e, com eles, também os recursos advindos da exploração do pré-sal.

Entidades e organizações da sociedade civil, contudo, têm avaliações bem diferentes. “A aprovação deste projeto significa a perda total do controle do pré-sal e o estímulo a que empresas estrangeiras alcancem uma fronteira tecnológica onde hoje somente a Petrobras está. Para a educação, o prejuízo será muito grande, mas, para o país, ele vai ser maior ainda”, avalia o coordenador-geral da Campanha Nacional pelo Direito à Educação, Daniel Cara. A Campanha é uma rede de articulação que reúne mais de 200 entidades dos movimentos sociais, sindicatos, ONGs, fundações e grupos de estudantes e comunitários em defesa de uma educação pública de qualidade.

Cara assinala que a esquerda erra ao dizer que a crise da Petrobras está sendo maximizada. “O problema não é a sua existência, e sim o que a gera, porque 80% da crise da Petrobras se deve à crise internacional do setor do petróleo e aos ataques especulativos externos, e não à corrupção e aos desvios apurados pela Lava Jato”, assegura. O coordenador se mostra pessimista, contudo, em relação ao resultado da votação da proposta de Serra. “O ‘milagre’ será conseguir travar esse projeto. Estão de acordo com ele os presidentes do Senado, Renan Calheiros (PMDB/RN), e da Câmara dos Deputados, Eduardo Cunha (PMDB/RJ). E parte do governo, nos bastidores, também trabalha a favor. O fato é que o governo tem se mostrado mais preocupado em se manter do que em implementar programas e defender o interesse nacional”, afirma Cara.

População ignora polêmica existente no Senado

Apesar do desinteresse e da desinformação da população, no Senado o PLS 131 está dando o que falar. O senador José Serra (PSDB/SP) apresentou a proposta em março. Em junho, com apoio de líderes de diferentes partidos, quase conseguiu que o projeto tramitasse em regime de urgência, mas não houve acordo para a votação. Em função das divergências, no início de agosto, acolhendo sugestão de senadores de diferentes partidos, o presidente do Senado, Renan Calheiros, criou uma comissão especial com prazo de 45 dias para analisar a proposta. Mas um grupo de senadores denunciou a existência de um grande acordo para encaminhar sua aprovação. No dia 14 de agosto, os senadores Telmário Mota (PDT/RR),  Roberto Requião (PMDB/PR) e Lindbergh Farias (PT/RJ) ingressaram no Supremo Tribunal Federal (STF) com um mandado de segurança com pedido de liminar, contra a decisão de Calheiros, sob o argumento de que o presidente do Senado violou a Constituição e o Regimento Interno da Casa ao alterar o número de integrantes da comissão especial e ao indicar diretamente seu presidente e membros.

Foto: Laycer Tomaz/Acervo/Câmara dos Deputados

Lima: agências de avaliação de risco e analistas desconhecem realidade da estatal

Foto: Laycer Tomaz/Acervo/Câmara dos Deputados

Antes mesmo da intervenção de Calheiros, já havia sido questionada a designação do senador Ricardo Ferraço (PMDB/ES) como relator da comissão. Ferraço é do mesmo bloco do presidente da comissão, senador Otto Alencar (PSD/BA), e relatou o projeto na Comissão de Constituição, Justiça e Cidadania (CCJ) da Casa, emitindo parecer favorável, com emendas. No relatório à CCJ, Ferraço incluiu no texto um dispositivo pelo qual a Petrobras terá preferência na licitação de cada novo lote de exploração do pré-sal, o que é visto por parte dos que defendem as regras atuais como mais uma manobra no sentido de aprovar a proposta.

As consequências da aprovação do PLS 131

Dois estudos da Consultoria Legislativa da Câmara dos Deputados elaborados neste ano (um deles apresentado no Senado), projetam quais as consequências da aprovação do PLS 131. Entre as principais está a perda do controle da Petrobras sobre as quantidades de petróleo e gás extraídas da camada de pré-sal, uma vez que é alto o risco de fraude na apropriação desses recursos.

“A Petrobras, como operadora, reduz a possibilidade de fraudes na contabilização dos custos e na medição dos volumes de petróleo e gás produzidos”, assinala um dos documentos elaborados pela Consultoria, sob a coordenação do consultor Paulo César Ribeiro Lima, especialista em questões relacionadas a petróleo. Entre as consequências mais evidentes estariam a menor arrecadação de receitas pelo Estado brasileiro, com queda na destinação de receitas para as áreas de Educação e Saúde e para o Fundo Social; redução do conteúdo nacional, da geração de empregos diretos e indiretos; comprometimento do desenvolvimento tecnológico do país; aumento da exportação de petróleo bruto e das importações de derivados.

Lima argumenta que, como os riscos no pré-sal são mínimos, não há necessidade de atrair empresas estrangeiras para atuarem como operadoras. Além disso, a Petrobras é a empresa com maior experiência no mundo em águas profundas, a que possui a tecnologia mais avançada para exploração do pré-sal, e a que tem custo de extração bem abaixo da média mundial nessas bacias.

Conforme dados da diretoria de Exploração e Produção da companhia, o custo de extração no pré-sal é de US$ 9,1 por barril, abaixo da média da empresa, de US$ 14,6 por barril, e da média das empresas do setor, de US$ 15 por barril. “Apesar da queda nos preços, nossa avaliação é de que uma operadora privada não consegue ter, no pré-sal, um custo de extração inferior a US$ 20 por barril. Há ainda a questão da segurança operacional, que é muito alta no caso da Petrobras”, compara o consultor.

O documento apresentado no Senado indica que ter a Petrobras como operadora única diminui o risco de uma rápida depleção (redução da produção por esgotamento natural dos reservatórios), que compromete o fator de recuperação dos campos, e que os blocos já licitados e as áreas contratadas e em desenvolvimento “são suficientes para atender ao mercado interno por décadas”. O estudo alerta que a alteração na legislação provavelmente beneficiaria as empresas estrangeiras que possuem reservas e produção em declínio e os países importadores, em função do aumento da oferta mundial e pressão para queda dos preços.

Em 2014, a produção média mensal de petróleo na camada pré-sal passou de 358 mil barris por dia (bpd) em janeiro para 666 mil em dezembro –, mês em que a estatal chegou a registrar 713 mil bpd. Em janeiro de 2015, a produção no pré-sal das bacias de Santos e Campos bateu novo recorde mensal: 669 mil bpd. Em julho deste ano a produção no pré-sal ultrapassou 1 milhão de bpd.

Arte: D3 Comunicação

Em 2014, a produção média mensal de petróleo na camada pré-sal passou de 358 mil barris por dia (bpd) em janeiro para 666 mil em dezembro –, mês em que a estatal chegou a registrar 713 mil bpd. Em janeiro de 2015, a produção no pré-sal das bacias de Santos e Campos bateu novo recorde mensal: 669 mil bpd. Em julho deste ano a produção no pré-sal ultrapassou 1 milhão de bpd.

Arte: D3 Comunicação

Os levantamentos dão destaque também para os números da Petrobras, lembrando que seus investimentos estão diretamente relacionados com a descoberta do pré-sal e que foram eles que provocaram o aumento da alavancagem e do endividamento da empresa. “A companhia apresenta excelente situação financeira, econômica e operacional. Visões de curto prazo de agências de avaliação de risco e de analistas que desconhecem a realidade da empresa podem levar a crer que a Petrobras está passando por uma situação que, de fato, não é real”, adverte Lima.

Como está a destinação dos recursos do pré-sal

A distribuição dos recursos do pré-sal está prevista na Lei 12.858/2013. Ela dispõe destinação exclusiva para a educação pública, com prioridade para a educação básica, e para a saúde:
– das receitas dos órgãos da administração direta da União, dos estados, Distrito Federal e municípios provenientes dos royalties e da participação especial decorrentes de áreas com declaração de comercialidade a partir de 3 de dezembro de 2012, relativas a contratos celebrados sob os regimes de concessão, de cessão onerosa e de partilha de produção, quando a lavra ocorrer na plataforma continental, no mar territorial ou na zona econômica exclusiva;
– de 50% dos recursos recebidos pelo Fundo Social conforme a Lei 12.351/2010, até que sejam cumpridas as metas estabelecidas no Plano Nacional de Educação. A finalidade do Fundo é ser fonte de recursos para o desenvolvimento social e regional, na forma de programas e projetos nas áreas de combate à pobreza e de desenvolvimento da educação, da cultura, do esporte, da saúde pública, da ciência e tecnologia, do meio ambiente e de mitigação e adaptação às mudanças climáticas;
– de receitas da União decorrentes de acordos de individualização da produção.

Ato Público na Câmara, em 2014, em defesa da Petrobras e do Fundo Social do pré-sal

Foto: Viola Jr./ Câmara dos Deputados

Ato Público na Câmara, em 2014, em defesa da Petrobras e do Fundo Social do pré-sal

Foto: Viola Jr./ Câmara dos Deputados

A lei prevê que União, estados, Distrito Federal e municípios aplicarão 75% dos recursos na Educação e 25% na Saúde. E que mesmo receitas de royalties e participação especial destinados à União, provenientes de campos sob o regime de concessão com declaração de comercialidade anterior a 3 de dezembro de 2012, quando oriundos do pré-sal, serão integralmente destinados ao Fundo Social. Mas o dinheiro está longe de chegar na proporção projetada. No ano passado, por exemplo, a proposta orçamentária do governo federal encaminhada ao Congresso previa que a integralidade dos recursos da União seria dividida entre o Fundo Social e a Educação, totalizando R$ 6 bilhões cada. A Agência Nacional do Petróleo (ANP), contudo, divulgou que, em 2014, transferiu ao Fundo Social, em decorrência de royalties e participação especial, o equivalente a R$ 2,9 bilhões. E Educação e Saúde receberam R$ 33,7 milhões.

Primeiro, as estimativas são de que a produção de petróleo do pré-sal comece a se intensificar mesmo a partir de 2016 (o boom é projetado para ocorrer entre 2025 e 2030). Atualmente o pré-sal explorado ainda é predominantemente o das reservas sob regime de concessão, e o Campo de Libra (o primeiro sob o regime de partilha) ainda está longe de atingir o pico. Por enquanto, o principal motivo apontado para os recursos diminutos é uma Ação Direta de Inconstitucionalidade (Adin) do governo do Rio de Janeiro encaminhada ainda em 2013 ao Supremo Tribunal Federal (STF), questionando os novos critérios de distribuição definidos pela Lei 12.858/2013. A ação recebeu liminar favorável da ministra Cármen Lúcia. Com isso, voltaram a vigorar os critérios antigos de distribuição, inclusive os referentes ao Fundo Social. Por enquanto, não há previsão de exame da matéria pelo Pleno do Tribunal.

“A decisão monocrática da ministra é ilegal porque só poderia ter acontecido se o STF estivesse em férias ou recesso”, alerta o especialista em assuntos relacionados a petróleo Paulo César Ribeiro Lima, da Consultoria Legislativa da Câmara dos Deputados. “O resultado é que, no caso das reservas de pré-sal sob regime de concessão, seguem vigorando as regras antigas. E, no caso daquelas sob regime de partilha, sequer existe certeza sobre como devem ser divididos, uma vez que não há legislação anterior”, completa.

Para o coordenador da Campanha Nacional pelo Direito à Educação, Daniel Cara, a liminar é apenas um dos problemas. “O STF é um entrave, mas não é ‘o entrave’. O Fundo Social, por exemplo, está na lei, mas sequer foi regulamentado. Estados e municípios, que devem ter legislações estaduais e municipais para também regulamentar a destinação dos valores, não fazem as discussões. E os contingenciamentos previstos para 2015 já estão apontando queda nas designações dos recursos”, lista ele.

Atual modelo de exploração e a produção de petróleo

No Brasil existem três sistemas para regrar as atividades de exploração e produção de petróleo e gás natural: concessão, partilha de produção e cessão onerosa. Os dois últimos foram instituídos em 2010, a partir das leis 12.276/10 e 12.351/10, que estabeleceram o novo marco legal.

Fronteira tecnológica: método alternado de injeção de água e gás em águas ultraprofundas a 2,2 mil metros

Foto: Agência Petrobras/Divulgação

Fronteira tecnológica: método alternado de injeção de água e gás em águas ultraprofundas a 2,2 mil metros

Foto: Agência Petrobras/Divulgação

No caso das reservas de pré-sal, podem se enquadrar nos três sistemas. As áreas licitadas antes da instituição do sistema de partilha são reguladas pelo modelo de concessão. Áreas ‘novas’, que não se encontravam sob o modelo de concessão antes da Lei 12.351/10 são exploradas pelo modelo de partilha. A cessão onerosa é usada para áreas do pré-sal que não estão no modelo de concessão. A exploração é limitada ao volume máximo de 5 bilhões de barris de petróleo e gás natural.

O que Serra quer mudar

O projeto do senador tucano mira nos artigos 2º, 15, 20 e 30 da Lei 12.351/2010, que dispõem sobre as regras para a exploração de petróleo e gás natural em bacias de pré-sal. O artigo 2º define o regime de partilha, estabelecendo atribuições. A mudança principal diz respeito aos seus incisos VI e VII.

A redação do texto original não deixa dúvidas: 
VI – operador: a Petróleo Brasileiro S.A. (Petrobras), responsável pela condução e execução, direta ou indireta, de todas as atividades de exploração, avaliação, desenvolvimento, produção e desativação das instalações de exploração e produção;
VII – contratado: a Petrobras ou, quando for o caso, o consórcio por
ela constituído com o vencedor da licitação para a exploração e produção de petróleo, de gás natural e de outros hidrocarbonetos fluidos em regime de partilha de produção.

E a mudança que o PLS 131 introduz:
VI – operador: o responsável pela condução e execução, direta ou indireta, de todas as atividades de exploração, avaliação, desenvolvimento, produção e desativação das instalações de exploração e produção;
VII – contratado: a empresa ou consórcio de empresas vencedor da licitação para a exploração e produção de petróleo, de gás natural e de outros hidrocarbonetos fluidos em regime de partilha de produção.

1961 – Equipe pioneira do campo de Guaricema

Foto: Arquivo/Agência Senado

1961 – Equipe pioneira do campo de Guaricema

Foto: Arquivo/Agência Senado

Quem fica com a maior fatia das receitas do pré-sal

Em abril a Petrobras divulgou ter chegado à produção de mais de 800 mil barris por dia no pré-sal. As projeções são de que, entre 2015 e 2030, o valor acumulado da produção poderá alcançar R$ 4 trilhões, com receita líquida acumulada de R$ 3,1 trilhões, dividida da seguinte forma: a título de royalties, participação especial e excedente em óleo para a União, o Estado brasileiro ficará com R$ 634 bilhões e os contratados com R$ 2,5 trilhões. Da receita de R$ 634 bilhões, 33,6% (R$ 213 bilhões) serão destinados às áreas de Educação e Saúde. Não estão contabilizados recursos de individualização da produção, que podem chegar a R$ 20 bilhões.

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