Marco Legal da Primeira Infância completa 10 anos sem sair do papel

Foto: Wilson Dias/Agência Brasil

Em março de 2016, a então presidente Dilma Rousseff (PT) sancionava a Lei nº 13.257, o Marco Legal da Primeira Infância. Foi um momento raro de consenso político. Uma década depois, o balanço é ambivalente: avanços consideráveis convivem com a distância entre o que a lei determina e a realidade nos territórios.

Para o pedagogo Vital Didonet, assessor da Rede Nacional da Primeira Infância (RNPI), a norma representou uma virada histórica. “O marco colocou as crianças de 0 a 6 anos no centro das prioridades do Estado e inaugurou uma nova cultura de políticas públicas”, afirma.

A aprovação da lei contou com ampla participação da sociedade civil, reunida na RNPI, e com o protagonismo da Frente Parlamentar da Primeira Infância no Congresso.

Se o nascimento do marco foi marcado por consenso, os anos seguintes revelaram descontinuidade. Especialistas apontam que os governos de Michel Temer, 2016–2018, e Jair Bolsonaro, 2019–2022, não priorizaram a implementação integrada da lei.

Didonet explica que, sem pressão social, a primeira infância acaba em segundo plano na distribuição de verbas públicas. Programas iniciados por um governo frequentemente não são mantidos pelos seguintes, impedindo que as políticas se consolidem como políticas de Estado.

Criança Feliz e tensão silenciosa

Por trás da lentidão na implementação, houve uma tensão silenciosa. De um lado, a RNPI e uma visão intersetorial, com educação, saúde, assistência social e cultura atuando de forma integrada. Do outro, a estratégia que ganhou protagonismo com o Programa Criança Feliz, criado por Temer e mantido durante todo o mandato de Bolsonaro.

Especialistas ligados à RNPI apontavam que, embora o programa tenha alcançado escala nacional e atendido milhões de crianças, sua concepção representava um recuo na agenda integrada prevista no Marco Legal. A crítica central era que o Criança Feliz funcionava como um programa focalizado em visitas domiciliares, sem conseguir articular-se efetivamente com creches, postos de saúde e outros serviços essenciais.

Na prática, consolidou-se uma política paralela: de um lado, um programa federal bem financiado e visível; de outro, a estruturação de uma política nacional intersetorial, que exigia coordenação complexa entre pastas e níveis de governo, ficou em segundo plano.

Para os especialistas, a opção por um programa de execução mais simples e de resultados imediatamente mensuráveis acabou substituindo, na prática, o esforço mais custoso e demorado de construir o sistema integrado que a lei original previa.

Governo Lula resgata espírito da lei

Em 2023, o governo Lula deu início a uma reformulação profunda no Criança Feliz. A mudança representou uma vitória da visão defendida pela RNPI: o programa deixou de ser uma iniciativa isolada e foi incorporado como serviço permanente do Sistema Único de Assistência Social (SUAS) e passou a integrar oficialmente a rede de proteção básica oferecida pelos Centros de Referência de Assistência Social (CRAS).

A partir de janeiro de 2026, as visitas domiciliares passaram a ser um serviço consolidado, com financiamento regular, equipes formalizadas e articulação obrigatória com as políticas de saúde e educação. Os municípios têm até o final deste ano para concluir a adaptação à nova estrutura.

O princípio da reformulação foi a institucionalização e a intersetorialidade. Com a mudança, as visitas domiciliares ganham financiamento regular e automático, metodologia atualizada e equipes com reconhecimento formal, deixando de depender de vontades políticas transitórias. Mais do que isso, o Criança Feliz passa a ser articulado obrigatoriamente com as políticas de saúde (SUS) e educação, criando protocolos conjuntos para um atendimento verdadeiramente integrado.

Tudo indica que o movimento corrige o principal desvio apontado na década anterior. Em vez de um programa focalizado e paralelo, o Brasil passa a contar com uma ação estruturada dentro da rede de proteção social. Esse é exatamente o espírito original do Marco Legal da Primeira Infância: que a criança de 0 a 6 anos seja atendida de forma integrada, contínua e com status de política de Estado, não de governo.

Avanços, desafios e a desigualdade persistente

Fora as polêmicas do Criança Feliz, Didonet destaca avanços na década: elaboração de planos pela primeira infância em diferentes níveis de governo, consolidação de uma agenda pública para crianças de 0 a 6 anos e debates em torno de um “Orçamento da Primeira Infância”. No plano legislativo, o marco impulsionou conquistas como a licença-paternidade de 20 dias e a criação da Política Nacional Integrada da Primeira Infância (PNPI), em 2025.

O principal desafio, segundo ele, é transformar as diretrizes da lei em políticas públicas efetivas. “Isso exige mobilização constante de governos e da sociedade”, afirma.

Das cerca de 18 milhões de crianças de 0 a 6 anos no país, 11 milhões vivem em famílias de baixa renda. Mais de 70% desses lares são chefiados por mães solo, em sua maioria negras.

No acesso às escolas educação infantil (creches), a desigualdade é flagrante: apenas quatro em cada dez crianças de 0 a 3 anos frequentam creche. Entre as famílias mais pobres, o índice é de 30,6%; entre as mais ricas, chega a 60%. A diferença de atendimento entre os extremos de renda aumentou na última década.

Há ainda 2,3 milhões de crianças que não conseguem vaga em creche. Desigualdades regionais aprofundam o problema, com Norte e Nordeste em situação mais crítica.

O que vem pela frente

A PNPI criada por Lula é vista como esperança para integrar bancos de dados e permitir implementação em larga escala. Ao identificar onde estão as crianças com necessidades de apoio, a expectativa é que os recursos cheguem com mais agilidade.

Agora, o desafio é “transformar prioridade legal em prioridade real com plena implementação, continuidade, orçamento e equidade”, conforme Marina Fragata, da Fundação Maria Cecilia Souto Vidigal, entidade que integra a RNPI. Didonet reforça que as políticas precisam considerar as diferentes realidades do país, da Amazônia às grandes cidades.

Dez anos depois de uma aprovação marcada pelo consenso, o Brasil chega ao aniversário do Marco Legal da Primeira Infância com uma dupla certeza: a lei é boa, mas ainda não chegou, de forma plena, às crianças que mais precisam dela.

Os percalços no caminho foram muitos: da derrubada de uma presidente à falta de prioridade orçamentária nos governos seguintes, com a aposta em um programa federal sem articulação com a rede de proteção e declarações discriminatórias que associaram pobreza a baixo desenvolvimento intelectual, além de constantes cortes de recursos. O resultado foi uma década de avanços institucionais importantes, mas também de oportunidades perdidas.

A expectativa para a retomada iniciada em 2023 é transformar a boa lei em realidade para os 11 milhões de crianças que vivem em famílias de baixa renda no país.

Edição: César Fraga